《科创板日报》12月20日讯（记者 黄心怡）12月19日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称《意见》)对外发布。

上海数据交易所研究院院长、复旦大学教授黄丽华认为，关于数据要素的认识，尤其是关于数据要素流通交易和使用问题，大家认识尚未一致。这份《意见》的核心内容，是关于数据这一新型生产要素的、全方位全过程的战略要求和制度建设要求，也为大家统一认识提供的基础。

“同时，《意见》也是我国专门针对某一要素的第一份基础制度。之所以称之为基础制度，是因为该《意见》也对我国数据要素的发展方向起到指南针的作用，其基本内容将在一段时期内是基本不变的，是我们需要坚持的，其影响必将是长期性的。”

民生证券通信及元宇宙首席分析师马天诣认为，在《意见》明确了对数据的持有权、收益分配权等内容后，未来值得期待的是，除了金融外，能有更多行业衍生出新的数据交换市场。

▍建立数据产权、流通交易、收益分配、安全治理”4大基本制度

《意见》一共有六大部分二十条。其中，文件的主体部分是对构建数据产权制度、流通和交易制度、收益分配制度、安全治理制度的阐述。

数据要素的权属及其确立规则的不清晰，一直以来成为影响数据要素流通交易的制约因素。黄丽华指出，这次《意见》中关于数据产权制度的构建，是以满足数据要素流通使用需求为出发点，以保护相关主体的权益为基础，提出了数据权属的三权结构性分置。

“这是一个非常有意义的、关于数据流通中权属分置的顶层设计，是建设具有中国特色的数据产权制度体系最核心的思想。”

对于提出数据产权“三权分置”的相关考虑，国家发展改革委相关负责人在接受媒体采访时表示，“数据二十条”以解决市场主体遇到的实际问题为导向，创新数据产权观念，淡化所有权、强调使用权，聚焦数据使用权流通，创造性提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，构建中国特色数据产权制度体系。

在“探索数据产权结构性分置制度”中，《意见》明确提出了建立公共数据、个人数据、企业数据三类数据分类分级确权授权制度；并创造性地提出了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。

在“推进实施公共数据确权授权机制”中，《意见》明确界定了公共数据的范围，包含了两类主体（党政机关、企事业单位）在两类过程（依法履职、提供公共服务）中产生的数据。企业采集的数据如果包含“公共利益”或与公共服务相关，则应定位为公共数据而非企业数据。

构建数据要素流通和交易制度，是培育数据要素市场最关键的组成部分。黄丽华指出，《意见》以构建促进使用和流通、场内与场外相结合的交易制度体系，以及“四可”（可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范）的数据可信流通体系为目标。对三类市场提出了不同的要求，明确规范引导场外交易，培育壮大场内交易，有序发展数据跨境流通和交易的基本要求。

在数据要素收益分配制度的构建方面， 《意见》提出了在坚持“两个不动摇”的前提下，关于数据要素价值分配的基本原则。黄丽华表示，特别是提出了“推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜”、“着重保护数据要素参与各方的投入产出收益，依法依规维护数据资源、数据资产权益”等的激励导向。在数据要素价值创造过程中，劳动者的贡献由市场评价，体现了按劳取酬的原则。同时，通过分红、提成等多种收益共享的方式来获得收益，体现了按要素取酬的原则。

在建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度方面，《意见》提出了强化分行业监管和跨行业协同监管，建立数据联管联治的机制，以及围绕数据要素生产流通使用全过程的监测预警等制度安排；并提出了建立数据流通和交易负面清单，明确不能交易或严格限制交易的数据项的要求。

此外，强化反垄断和反不正当竞争，依法依规查处垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中行为。最后，在落实网络安全等级保护制度的基础上，提出了全面加强数据安全保护工作的要求。

▍为探索数据要素产权起到“定道”的作用

黄丽华对《科创板日报》记者表示，这份《意见》为数据要素流通交易和使用起到举旗定向的作用，为数据产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全等领域的探索、实践以及四大制度建设指明了方向，提出了“在实践中完善，在探索中发展”的快递迭代的路径。这极大地鼓舞了我国数据要素市场的实践者、研究者以及政策制定者。

同时，《意见》中有22次提到了“依法依规”。“显然，依法执行、依规探索是构建四大制度和市场体系的基本原则。”黄丽华强调，“由于数据要素基础制度的建设是个全新的领域，仍有许多问题是现有法律或法规无法涵盖的，需要在实践中不断创新探索。”

比如，《意见》提出了探索数据产权结构性分置制度；探索数据产权登记新方式；建立数据流通准入标准；出台数据交易场所的管理办法；培育数据要素流通和交易服务生态；建立健全更加合理的市场评价机制；构建政府、企业、社会多方协同的治理模式等等，《意见》文件就这些需要创新的领域提出了可探索的道路。

同时，对阻碍市场发展的行为，《意见》明确说“不”或“审慎对待”。例如，审慎对待原始数据的流转交易行为；严厉打击黑市交易，取缔数据流通非法产业；严控交易场所数量；打破数据垄断等等。

▍为各类市场参与者明确了定位

黄丽华指出，数据要素流通与交易市场参与者角色主要有四类市场建设主体、各类数商以及各行各业使用数据的企业，《意见》就这些参与者在市场中的功能给与了初步的定位。

比如，国家级数据交易所在全国统一的数据要素市场体系中居于中心主导位置，是引领我国数据要素流通、促进数字经济发展的重要基础性、功能性平台，具有数据要素市场制度体系的探索者、数据要素交易规则的创建者、数据要素市场基础设施的提供者、数据要素场内交易平台的运营者、市场生态培育的引领者等功能定位，突出其合规（自律性）监管和基础服务功能，强化公共属性和公益属性。

对区域性交易场所和行业性数据交易平台提出了加强规范的同时，具有区域性、行业性市场属性的功能定位，并需要在规则、技术与系统等方面要与国家数据交易所互联互通。

对各类数商提出了专业化、行业化市场服务的功能定位，对数据产品供应商、中介商（做市商）的市场功能定位于为数据交易双方提供数据产品开发、发布、承销和数据资产的合规化、标准化、增值化服务，促进提高数据交易效率等。对各行各业使用数据的市场主体而言，提出了压实企业数据治理责任以及合规使用的要求。

在“培育数据要素流通和交易服务生态”中，《意见》还明确了培育交易服务的生态体系，是加快培育数据要素市场不可缺少的重要组成部分。

“其中，第一类数商是指数据商，对应于我们所提的数据产品供应商和中介增值服务商等，可以有行业性的数据商，也可以是专业化的数据商。第二类数商是指围绕着数据资源化、产品化、资产化进程以及流通交各个环节中的第三方服务商，列举出了11类专业化的服务商。”黄丽华说。

民生证券通信及元宇宙首席分析师马天诣对《科创板日报》记者表示，《意见》的核心对数据的持有权，收益分配权，以及这个未来的运营权等表述较为明确。

“接下来就是看行业和场景，除了传统的金融行业、政府，还有哪些行业可能会衍生出一些新的行业数据交换。”

在谈及具体的行业时，马天诣对通信运营商表示了看好。“我觉得运营商的数据量是最大的，也是最好的。”

具体到产业链方面，国信证券认为，通信硬件设施将是数字经济发展最先受益的环节，包括运营商为主的技术设施底座、承载算力的IDC、服务器、“东数西算”带来的骨干网建设需求等各个产业链环节。